افغانستان وابستگی شدیدی به کمک‌های مالی دارد. با توجه به شکاف عمیق موجود بین میزان درآمدها و هزینه‌ها، این کشور برای تأمین 75 درصد از کل هزینه‌های عمومی خود همچنان به کمک‌های مالی نیاز دارد. مجموع کمک‌های مالی در هر سال حدود 8.5 میلیارد دلار است. این رقم برابر با حدود 45 درصد تولید ناخالص داخلی است.
پس از مصالحه سیاسی، افغانستان احتمالا با هزینه‌های اضافی دیگری مواجه خواهد شد. جامعه بین‌الملل در تلاش برای شناسایی پروژه‌ها و برنامه‌های اقتصادی بالقوه‌ای است که بعد از مصالحه سیاسی قابل اجرا باشند. اگر کمک‌های مالی نزدیک به سطح فعلی باقی بمانند، می‌توان همه نیازهای مالی را برطرف کرد. در حال حاضر، مجموع کمک‌های اعطایی به افغانستان حدود 8.5 میلیارد دلار است (حدود 4.9 میلیارد دلار کمک‌های نظامی و حدود 3.6 میلیارد دلار کمک‌های غیرنظامی). این رقم تقریبا با مجموع نیاز مالی سالانه برآورده شده در هر چهار سناریو که رقمی بین 6.3 تا 8.2 میلیارد دلار بود برابری می‌کند.

ایران شرقی/

 
چکیده
جامعه بین الملل در حال حاضر به دنبال انجام یک مصالحه سیاسی در افغانستان است. مذاکراتی که ممکن است شرایط را برای کاهش قابل توجه خشونت‌ها در این کشور فراهم کند. هم اکنون، دولت و شرکای آن به دنبال آن هستند تا از طریق اجرای برنامه‌های بشردوستانه، توسعه‌ای و ادغام مجدد، راهی برای حمایت و تثبیت هر نوع کاهش خشونت پس از مصالحه سیاسی بیابند. این گزارش ضمن تحلیل نیازهای مالی میان مدت، تأثیر حمایت‌های مالی جاری و برنامه‌های پسا صلح را نیز مورد بررسی قرار می‌دهد. 
در حال حاضر، هزینه‌های عمومی در افغانستان در سطح بالا و ناپایداری است. مجموع هزینه‌های عمومی برابر با حدود 58 درصد تولید ناخالص داخلی است که این رقم بسیار بالاتر از میانگین هزینه‌های یک کشور کم درآمد است. هرچند میزان درآمدها طی سال‌های اخیر افزایش یافته است اما هنوز برای تأمین هزینه‌های فعلی کافی نیست. در حال حاضر، مجموع درآمدها تنها 2.5 میلیارد دلار در سال بوده و این در حالی است که مجموع هزینه‌ها چیزی در حدود 11 میلیارد دلار در سال می‌باشد.
مجموع نیاز مالی احتمالا نزدیک به سطح فعلی باقی خواهد ماند. مجموع نیازهای مالی آینده، مربوط به هزینه‌ این حوزه‌ها می‌باشد: (1) امنیت؛ (2) زیرساخت‌ها و خدمات اصلی دولت؛ (3) سرمایه‌گذاری‌های عمومی مورد نیاز برای حمایت از رشد شتابان اقتصادی؛ و (4) برنامه‌های دوران پسا صلح با هدف تثبیت و ادامه مصالحه سیاسی، مثل برنامه‌های مربوط به توسعه اجتماعی و اشتغالزایی.
انتظار می‌رود که مجموع نیازهای مالی آتی، نزدیک به سطح فعلی باقی بماند. در واقع، کاهش هزینه‌های بخش امنیتی، با افزایش هزینه‌های غیرنظامی (که صرف حمایت از جمعیت به سرعت در حال رشد و تسهیل رشد سریع‌تر اقتصادی می‌شود) جبران خواهد شد.

سناریوهای رشد و درآمد
	رو به افول	ضعیف	میانه	رشد سریع
میانگین نیاز سالانه به کمک‌های مالی، 2020 تا 2024 (میلیارد دلار)
هزینه‌های اصلی (امنیتی و غیرنظامی)	6.4	5.8	5.3	4.6
هزینه‌های اصلی + هزینه‌های رشد شتابان	7.5	7.0	6.4	5.6
هزینه‌های اصلی + هزینه‌های رشد شتابان + هزینه تثبیت صلح	8.2	7.6	7.0	6.3

 

طبق سناریوی رشد ضعیف (که در آن، رشد اقتصادی ضعیف بوده و بهبود درآمدها کم است) نیاز به کمک‌های مالی چیزی بین 5.8 میلیارد دلار تا 7.6 میلیارد دلار در سال خواهد بود. رقم 5.8 میلیارد دلار در سال، برای حفظ سطح خدمات موجود و توسعه تدریجی زیرساخت‌ها همسو با رشد جمعیت کافی خواهد بود. رقم 7 میلیارد دلار در سال، برای تأمین هزینه زیرساخت‌ها و خدمات جاری، به همراه سرمایه‌گذاری‌های اضافی برای حمایت از رشد سریع‌تر (که شامل سرمایه انسانی و توسعه زیربنایی می‌باشد) کافی خواهد بود. در نهایت هم مبلغ 7.6 میلیارد دلار در سال، برای تأمین هزینه‌های خدماتی و زیرساختی جاری، سرمایه‌گذاری برای افزایش رشد و همچنین تأمین منابع برای اجرای برنامه‌های مربوط به تثبیت روند صلح (از جمله از طریق برنامه‌های مربوط به توسعه اجتماعی و اشتغالزایی) کافی است.
بااین حال، کاهش سریع کمک‌ها می‌تواند تعیین اولویت اهداف سیاسی مهم را با مشکل مواجه کند. کاهش سریع و شتابزده کمک‌ها، چه در حوزه امنیتی و چه غیرنظامی، مسئولین را وادار به انتخاب یکی از این گزینه‌ها می‌کند: (1) ادامه هزینه‌های امنیتی؛ (2) حفظ کارکردهای اصلی دولت (مثل ارائه خدمات اجتماعی و زیربنایی)؛ (3) انجام سرمایه‌گذاری‌های عمومی مورد نیاز، با هدف حمایت از رشد اقتصادی و کاهش فقر؛ و (4) ارائه کمک‌های مالی کوتاه مدت به افغان‌ها پس از مصالحه سیاسی، به منظور تثبیت و ادامه روند صلح. اما اگر ارائه این کمک‌های کوتاه مدت پسا صلح به قیمت لطمه خوردن به حفظ کارکردهای اصلی دولت و مکانیسم‌های ارائه خدمات اساسی که پس از سال 2001 ایجاد شده‌اند تمام شوند، احتمالا اثرات پایداری نخواهند داشت.
انتظارات درباره ظرفیت برنامه‌های جدید در دوره پسا صلح که هزینه آنها از طریق کمک‌های مالی تأمین می‌شود باید منطقی باشد. در هر سناریویی، منابع موجود برای ارائه کمک‌های مالی در دوره پسا صلح احتمالا محدود بوده و به فراخور میزان حمایت‌های مالی است که پیش از این ارائه می‌شده است. یک مصالحه سیاسی زمانی بیشترین بازدهی را خواهد داشت که منجر به بهبود اوضاع امنیتی، ثبات سیاسی و آزادی تردد شود. افزایش سرمایه‌گذاری بخش خصوصی، دسترسی به خدمات و اشتغالزایی که در نتیجه این بهبودها حاصل می‌شود احتمالا فواید پایدارتر و قابل توجه‌تری در مقایسه با نتایج حاصل از کمک‌های مالی خواهند داشت.

1- فضای مالی
هزینه‌های عمومی در افغانستان، بالا و ناپایدار است. مجموع هزینه‌های عمومی تقریبا برابر با 58 درصد تولید ناخالص داخلی است که این رقم بسیار بالاتر از میانگین هزینه‌های کشورهای کم درآمد است. علت بالا بودن مجموع این هزینه‌ها، بالا بودن هزینه‌های بخش امنیتی است. هزینه‌های امنیتی به تنهایی بیش از نیمی از مجموع هزینه‌ها را به خود اختصاص داده‌اند. هزینه‌های امنیتی برابر با حدود 30 درصد تولید ناخالص داخلی است که این رقم در کشورهای کم درآمد، تنها 3 درصد است.

هرچند عملکرد درآمدی طی سال‌های اخیر بهبود چشمگیری یافته است اما مجموع درآمدها کفاف هزینه‌ها را نمی‌دهد. طی سال‌های اخیر، افغانستان پیشرفت قابل توجهی در زمینه افزایش درآمدها داشته است، به نحوی که مجموع درآمدهای دولت از حدود 8 درصد تولید ناخالص داخلی در سال 2014 به حدود 13.5 درصد در سال 2019 رسیده است. در حال حاضر، درآمدهای دولت با درآمد دیگر کشورهای آسیای جنوبی قابل مقایسه است. اما مجموع درآمدها در حال حاضر صرفا حدود 2.5 میلیارد دلار در سال می‌باشد و این در حالی است که مجموع هزینه‌های بودجه‌ای و غیربودجه‌ای سالانه حدود 11 میلیارد دلار می‌باشد.
 

بنابراین، افغانستان همچنان وابستگی شدیدی به کمک‌های مالی دارد. با توجه به شکاف عمیق موجود بین میزان درآمدها و هزینه‌ها، افغانستان برای تأمین 75 درصد از کل هزینه‌های عمومی خود همچنان به کمک‌های مالی نیاز دارد. مجموع کمک‌های مالی در هر سال حدود 8.5 میلیارد دلار است. این رقم برابر با حدود 45 درصد تولید ناخالص داخلی است؛ رقمی که برای کشورهای کم درآمد، به طور میانگین حدود 10 درصد است.
 

منابع تأمین کمک‌های مالی
کمک‌های مالی در دو بخش نظامی و غیرنظامی، از طریق صندوق‌های اعتباری و مکانیسم‌های دوجانبه اعطا می‌شود. بزرگترین منبع ارائه پشتیبانی‌های مالی بودجه‌ای به افغانستان در بخش غیرنظامی، «صندوق اعتباری بازسازی» (ARTF) است که تحت نظارت «بانک جهانی» فعالیت می‌کند. ARTF سالانه حدود 800 میلیون دلار را در قالب کمک بودجه‌ای ارائه می‌کند و حدود 400 میلیون دلار هم از طریق «اتحادیه توسعه بین المللی» (IDA) بانک جهانی پرداخت می‌شود. بخشی از حمایت‌های بودجه‌ای هم از طریق «صندوق اعتباری زیرساخت‌های افغانستان» (AITF) که تحت نظارت «بانک توسعه اقتصادی» است تأمین می‌شود.
بزرگترین منبع حمایت بودجه‌ای در بخش امنیتی هم «فرماندهی انتقالی امنیتی مرکب ـ افغانستان» (CSTC-A) است که در حال حاضر سالانه حدود 900 میلیون دلار به وزارتخانه‌های دفاع و کشور پرداخت می‌کند. «صندوق اعتباری نظم و قانون» (LOTFA) که تحت نظارت «برنامه توسعه سازمان ملل» می‌باشد هم سالانه 300 دلار دیگر را در قالب حمایت بودجه‌ای پرداخت می‌کند.
 

2- نیازهای مالی

1-2 چارچوب نیازهای مالی
نیازمای مالی پیش روی افغانستان، در چند دسته طبقه بندی می‌شوند. این دسته بندی‌های هزینه‌ای در تصویر ذیل نشان داده شده‌اند. هزینه‌های «پایه» موجود (که در پایین‌ترین ردیف تصویر قرار دارند) تا یک دوره میان مدت ادامه خواهند داشت. هزینه‌های پایه شامل تأمین مالی کافی بخش امنیتی و ارائه خدمات اجتماعی و زیربنایی اساسی است. علاوه بر اینها، پس از مصالحه سیاسی نیز نیازهای مالی جدیدی به وجود خواهد آمد. در بخش ذیل، ما با بررسی نیازهای هزینه‌ای در هر دسته، برآوردی از مجموع نیازهای مالی میان مدت ارائه خواهیم داد. 
 

2ـ2 هزینه‌های امنیتی مورد نیاز
در حال حاضر، هزینه‌های بخش امنیتی در افغانستان حدود 6 میلیارد دلار است. هزینه‌های امنیتی تا حد زیادی از طریق کمک‌های مالی تأمین می‌شود، به نحوی که کمک‌های امنیتی در هر سال به حدود 4.9 میلیارد دلار می‌رسد.
صلح ممکن است فرصتی را برای تثبیت هزینه‌های بخش امنیتی به وجود آورد. انجام یک مصالحه سیاسی و به دنبال آن، کاهش خشونت‌ها ممکن است به مرور زمان سبب کاهش چشمگیر هزینه‌ها در بخش امنیتی شود. تغییر تعداد نیروها، ساختارها، تجهیزات و مأموریت‌ها می‌تواند اثرات مهمی بر هزینه‌های بخش امنیتی داشته باشد. با این حال، تجربیات جهانی نشان می‌دهد که به دنبال انجام یک توافق صلح در کشورهای کم درآمد، هزینه‌های امنیتی معمولا به سرعت کاهش پیدا نمی‌کنند و بخش امنیتی قبلی به خاطر وارد شدن جنگجویان سابق به آن، غالبا گسترش پیدا می‌کند. 
در حال حاضر، دولت افغانستان در تلاش برای صرفه‌جویی جدی در بخش امنیتی است. دولت افغانستان تاکنون یک سری طرح‌های بالقوه صرفه جویی اقتصادی را مطرح کرده که ممکن است بتوانند هزینه‌های بخش امنیتی را تا حدود 1 میلیارد دلار کاهش دهند. اما تحقق این اهداف صرفه جویانه، مستلزم انجام تغییرات مهمی در سیاست‌ها، فرآیندها و سیستم‌ها است، از جمله تبدیل بخش‌های هزینه‌ای مهم غیربودجه‌ای به بودجه‌ای.
با فرض بهبود اوضاع امنیتی و تحقق صرفه جویی‌های هزینه‌ای احتمالی، پیش بینی می‌شود که هزینه‌های امنیتی تا سال 2024 به حدود 4 میلیارد دلار کاهش پیدا کند. این یعنی کاهش 1.6 میلیارد دلاری هزینه‌های فعلی که نتیجه افزایش بازدهی و همچنین هر نوع تغییر بالقوه در ترکیب و تعداد نیروها خواهد بود.
البته بعید است که صرفه جویی‌ها در بخش امنیتی منجر به افزایش منابع موجود برای پاسخ به نیازهای هزینه‌ای غیرنظامی شود. با توجه به اینکه بخش زیادی از هزینه‌های امنیتی از طریق کمک‌های مالی تأمین می‌شود، هر نوع صرفه جویی هزینه‌ای احتمالا به نفع شرکای بین المللی خواهد بود تا دولت افغانستان؛ دولتی که انتظار می‌رود به مرور زمان مجبور به پرداخت سهم بیشتری از هزینه‌های امنیتی شود. به طور کلی، شرکای بین‌المللی کمک‌های امنیتی و نظامی خود را از طریق نهادها و کانال‌های بودجه‌ای مختلفی ارائه می‌کنند که قابلیت تبدیل پذیری (جایگزینی) اندکی دارند. این مسئله حکایت از آن دارد که هر نوع کاهش در هزینه‌های بخش امنیتی، کاهش کمک‌های مالی را به دنبال دارد و در واقع حرکتی برای تحقق خودکفایی است. لذا این وضعیت، منابع بیشتری را برای پاسخ به نیازهای توسعه‌ای آزاد نخواهد کرد. 
 

3ـ2 نیازهای هزینه‌ای غیرنظامی اساسی
نیازهای هزینه‌ای غیرنظامی اساسی، شامل تأمین هزینه زیرساخت‌ها و خدمات اساسی است. در حال حاضر، مجموع هزینه‌های غیرنظامی اساسی بودجه‌ای حدود 3.6 میلیارد دلار در سال است. از این مقدار، حدود 1 میلیارد دلار صرف پرداخت حقوق و دستمزد می‌شود و بخش عمده هزینه‌های دستمزدی، به بخش‌های اجتماعی اختصاص می‌یابد. سایر هزینه‌‌های عملیاتی نیز سالانه حدود 1 میلیارد دلار است. حدود 1.2 میلیارد دلار در سال هم صرف خدمات اساسی می‌شود که عمده آن از طریق بودجه توسعه‌ای انجام می‌پذیرد. این هزینه‌ها که کارکردهای اصلی دولت را شامل می‌شوند عبارتند از ارائه خدمات بهداشتی و آموزشی و سرمایه‌گذاری‌های اصلی در بخش راهسازی، انرژی و آبیاری.
انتظار می‌رود که نیازهای هزینه‌ای غیرنظامی اساسی بودجه‌ای، به مرور زمان افزایش پیدا کند. به دو علت، انتظار می‌رود که نیازهای هزینه‌ای غیرنظامی اساسی به مرور زمان افزایش پیدا کند. اول اینکه، جمعیت افغانستان به سرعت در حال رشد است (حدود 2.3 درصد در سال). با توجه به این موضوع، صرفا ادامه سطح فعلی خدمات به این جمعیت در حال رشد، سطحی از رشد هزینه‌ها را در پی خواهد داشت. دوم اینکه، افغانستان در حال حاضر برای تأمین هزینه‌های عملیات و نگهداری، دچار ضعف قابل توجهی است. مسئولیت عملیات و نگهداری دارایی‌های اعطا شده از سوی کمک کنندگان بر عهده دولت افغانستان است. طبق تحلیل‌های قبلی، افغانستان برای حفظ موثر دارایی‌های فعلی و جلوگیری از اخلال خدمات و تخریب زیرساخت‌ها باید سرمایه گذاری در زمینه هزینه‌های عملیات و نگهداری را به حدود 7 درصد تولید ناخالص داخلی خود افزایش دهد.
طبق فرضیه‌های محافظه کارانه، انتظار می‌رود نیازهای هزینه‌ای غیرنظامی اساسی بودجه‌ای تا سال 2024 به حدود 4.2 میلیارد دلار افزایش پیدا کند. این یعنی افزایش 500 میلیون دلاری هزینه‌ها در هر سال. طبق این فرضیه، این هزینه‌ها عبارتند از: (1) هزینه‌های بودجه‌ای ثابت سرانه برای خدمات و زیرساخت‌ها (بدون در نظر گرفتن گسترش احتمالی دامنه خدمات به مناطق جدید، پس از مصالحه سیاسی)؛ و (2) افزایش تدریجی هزینه‌های عملیات و نگهداری تا حدود 7 درصد تولید ناخالص داخلی، تا سال 2024 (در مقایسه با سطح فعلی که حدود 5 درصد تولید ناخالص داخلی است).
 

4 ـ 2 هزینه‌های رشد شتابان
در حال حاضر، رشد اقتصادی در افغانستان بسیار کندتر از آن است که بتواند سبب کاهش فقر و افزایش استانداردهای زندگی شود. هم اکنون، رشد اقتصادی حدود 2 درصد در سال است و این در حالی است که نرخ رشد جمعیت نزدیک به 2.3 درصد در هر سال می‌باشد. این وضعیت به معنای کاهش سرانه درآمدها است. نرخ فقر در این کشور به سرعت رو به افزایش است، به نحوی که تعداد افغان‌های زیر خط فقر (که حدود 1 دلار در روز درآمد دارند) از حدود 39 درصد در سال 2012 به حدود 55 درصد در سال 2019رسیده است. تعداد شغل‌های موجود برای افغان‌ها نیز رو به کاهش بوده و این در حالی است که سالانه حدود 300.000 جوان وارد بازار کار می‌شوند. هرچند کاهش خشونت‌ها ممکن است روند بهبود رشد اقتصادی، اشتغال و استانداردهای زندگی را تسهیل کند اما برای بسیج منابع جدیدی که بتوانند تغییر چشمگیری در رشد اقتصادی به وجود آورند، نیاز به انجام سرمایه‌گذاری‌های عمومی قابل توجه در جهت بهبود خدمات و توسعه زیرساخت‌ها است.
اواخر سال 2018، دولت افغانستان با ارائه طرحی موسوم به «برنامه رشد برای ایجاد تغییر و خوداتکایی» (برنامه رشد) در کنفرانس وزرای ژنو، سرمایه‌گذاری‌های عمومی مورد نیاز برای تسریع روند رشد را مشخص کرد. «برنامه رشد»، یک برنامه مهم در حوزه سرمایه‌گذاری عمومی و اصلاحات است که با فرض بهبود قابل توجه وضعیت امنیتی، می‌تواند منجر به نرخ رشد سالانه 8 درصد شود. بخش‌های اصلی سرمایه‌گذاری عبارتند از: (1) کشاورزی، از جمله توسعه آبیاری؛ (2) سرمایه انسانی، با تمرکز روی دسترسی گسترده افراد به خدمات بهداشتی و آموزشی و کیفیت این خدمات؛ (3) انرژی، از جمله طرح سرمایه‌گذاری انرژی شرکت برق «د افغانستان برشنا»؛ و (4) ادغام منطقه‌ای که شامل پروژه‌های مهم مواصلاتی است. تأمین مالی «برنامه رشد» نیازمند حدود 1 میلیارد دلار سرمایه‌گذاری در هر سال، طی 5 سال آینده است.

 

5 ـ 2 هزینه‌های تثبیت و ادامه صلح
پس از مصالحه سیاسی، افغانستان احتمالا با هزینه‌های اضافی دیگری مواجه خواهد شد. جامعه بین‌الملل در تلاش برای شناسایی پروژه‌ها و برنامه‌های اقتصادی بالقوه‌ای است که بعد از مصالحه سیاسی قابل اجرا باشند؛ هدف از این برنامه‌ها عبارتند از: (1) کمک به تثبیت و ادامه صلح، از طریق رساندن منافع سریع پسا صلح به افغان‌ها؛ و (2) بهره برداری از فرصت‌های جدید بالقوه برای رشد اقتصادی، پس از بهبود وضعیت امنیتی. در «گزارش اقدامات اقتصادی پسا صلح» (PEIR) که توسط «بانک جهانی» و «کارگروه صلح» (که متشکل از کمک کنندگان مهم بین المللی و وزارت دارایی است) تهیه شده، به این برنامه‌ها و پروژه‌ها اشاره شده است.
برخی برنامه‌های پیشنهادی پسا صلح، با طرح‌های اشاره شده در «برنامه رشد» همپوشانی دارند. پیشنهادات PEIR و «برنامه رشد» هر دو شامل پیشنهاداتی در خصوص افزایش سرمایه‌گذاری در حوزه سرمایه انسانی، زیرساخت‌های کشاورزی ـ تجاری و توسعه شبکه آبیاری است. جدا از طرح‌هایی که در «برنامه رشد» گنجانده شده است، مجموع هزینه برنامه‌های پیشنهادی پسا صلح حدود 3.3 میلیارد دلار طی یک دوره 5 ساله است. انتظار می‌رود که برنامه‌های مربوط به تثبیت و ادامه صلح (اعم از اجرای سریع برنامه‌های اجتماعی، توسعه اجتماعی و طرح‌های اشتغالزایی) تا سال 2024 حدود 1.2 میلیارد دلار هزینه داشته باشد. برنامه‌های مربوط به استفاده از فرصت‌های جدید توسعه اقتصادی، در شرایط امنیتی بهبود یافته (اعم از حمایت شدید از اصلاحات سیاسی و قانونی، جذب سرمایه خارجی و اجرای فاز دو برنامه «منشور شهروندی») نیز در همین دوره زمانی حدود 2.1 میلیارد دلار هزینه خواهد داشت.

 

سند PEIR یک طرح سرمایه‌گذاری 6 ساله (2019 تا 2024) است. با توجه به چارچوب‌های زمانی مورد انتظار فعلی برای مصالحه سیاسی، ما فرض را بر این قرار دادیم که سرمایه‌گذاری‌های اولیه در سال 2020 انجام خواهد شد.

6 ـ 2 مجموع نیازهای مالی
پیش بینی می‌شود که مجموع نیاز مالی برای دسته‌های هزینه‌ای مختلف، با گذشت زمان تقریبا ثابت باقی بماند. جمع ساده دسته‌های هزینه‌ای ذکر شده در بالا نشان می‌دهد که مجموع نیازهای هزینه‌ای کاهش نسبتا کمی داشته و از رقم 10.5 میلیارد دلار در سال 2020 به رقم 9.9 میلیارد دلار در سال 2024 خواهد رسید. این کاهش که عمدتا به خاطر تثبیت مورد انتظار در بخش امنیتی است می‌تواند با نیازهای رو به رشد هزینه‌ها در بخش غیرنظامی جبران شود.
افغانستان ممکن است با هزینه‌های اضافی که در حال حاضر در این گزارش آورده نشده‌اند مواجه شود. پیش‌بینی‌های انجام شده در این گزارش شامل همه برنامه‌های توسعه‌ای در حوزه ارائه خدمات، زیرساخت‌ها و حمایت از تقویت نهادها است. اما پس از مصالحه سیاسی ممکن است به هزینه‌های اضافی دیگری برای ارائه کمک‌های بشردوستانه یا انجام برنامه‌های «خلع سلاح، انحلال و ادغام مجدد» (DDR) نیاز باشد. هر هزینه‌ای در رابطه با برنامه‌های بشردوستانه یا DDR، مازاد بر نیازهای مالی ذکر شده در این گزارش خواهد بود.
 

3- سناریوهای رشد و درآمد
ظرفیت دولت برای تأمین نیازهای مالی، تا حد زیادی منوط به کسب درآمد بیشتر خواهد بود. هرچند می‌توان از طریق برخی اقدامات اداری و سیاسی به رشد درآمدی دست یافت اما افزایش قابل توجه درآمدها منوط به رشد شتابان اقتصادی و اجرای پروژه‌های درآمدزای بزرگ در بخش زیرساخت‌های مواصلاتی و استخراج است. در این بخش، سه سناریوی احتمالی را برای رشد اقتصادی و درآمدزایی مطرح خواهیم کرد.
 
 1 ـ 3 سناریوی رشد ضعیف
در سناریوی رشد ضعیف، رشد درآمدها حداقل خواهد بود. طبق سناریوی رشد ضعیف، درگیری‌ها در سطح فعلی ادامه خواهد داشت. پیشرفت محدودی در زمینه اصلاحات سیاسی و سازمانی انجام خواهد شد. هیچ پروژه درآمدزایی جدید و مهمی محقق نمی‌شود. در این دوره، رشد اقتصادی سرعت کمی داشته و تنها به حدود 3 درصد در سال می‌رسد. طبق این سناریو، درآمدها اندکی افزایش یافته و از 2.5 میلیارد دلار سال 2019 به حدود 2.8 میلیارد دلار در سال 2024 خواهد رسید.
 

2 ـ 3 سناریوی رشد متوسط
طبق سناریوی رشد متوسط، رشد درآمدها قابل توجه خواهد بود. سطح درگیری‌ها همچنان نزدیک به سطح فعلی خواهد بود. با این حال، پیشرفت چشمگیری از طریق انجام اصلاحات سیاسی و سازمان به دست می‌آید، از جمله اجرایی شدن طرح مالیات بر ارزش افزوده. اجرای پروژه‌های ترانزیتی زیربنایی، درآمد سالانه‌ای در حدود 300 میلیون دلار را تا سال 2024 به وجود می‌آورد. در این دوره، رشد اقتصادی به حدود 4.5 درصد می‌رسد اما خروجی آن به خاطر درگیری‌ها همچنان محدود می‌ماند. ترکیب رشد اقتصادی سریع و بهبود عملکرد مالیاتی از طریق اجرای طرح مالیات بر ارزش افزوده، منجر به رشد درآمدهای اصلی مالیاتی تا حدود 3.1 میلیارد دلار در این دوره می‌شود. مجموع درآمدها از حدود 2.5 میلیارد سال 2019 به حدود 3.4 میلیارد دلار در سال 2024 افزایش می‌یابد.
 

3 ـ 3 سناریوی رشد سریع
طبق سناریوی رشد سریع، رشد درآمدی سریع خواهد بود. در این سناریو، با کاهش قابل توجه خشونت‌ها، رشد اقتصادی و مدیریت مالیاتی نیز بهبود چشمگیری پیدا می‌کند. با اجرای اصلاحات سیاسی و سازمانی، از جمله اجرای طرح مالیات بر ارزش افزوده، پیشرفت قابل توجهی به دست می‌آید. با اجرای پروژه‌های زیربنایی در زمینه استخراج معادن و ترانزیت، میزان درآمدزایی تا سال 2024 به حدود 600 میلیون دلار در سال می‌رسد. در این دوره، رشد اقتصادی به حدود 6 درصد در سال افزایش می‌یابد. ترکیب همزمان رشد اقتصادی شتابان و بهبود عملکرد مالیاتی از طریق اجرای طرح مالیات بر ارزش افزوده، منجر به رشد درآمدهای اصلی مالیاتی تا حدود 3.4 میلیارد دلار در این دوره می‌شود. مجموع درآمدها نیز از حدود 205 میلیارد دلار سال 2019 به حدود 4.2 میلیارد دلار در سال 2024 خواهد رسید.

در سناریوی افول رشد ممکن است شاید سقوط درآمدها باشیم. طبق سناریوی افول رشد، درگیری‌ها افزایش یافته و حکومت و سازمان‌ها تضعیف می‌شوند. هیچ پیشرفتی در زمینه اصلاحات سیاسی و سازمانی صورت نمی‌گیرد. هیچ پروژه مهم درآمدزایی محقق نمی‌شود. رشد اقتصادی همچنان راکد و در حدود 1.5 درصد در سال باقی می‌ماند. عملکرد درآمدی، تا سطحی که در زمان انتخابات سال 2014 مشاهده شد، تضعیف می‌شود (در سال 2020، درآمد به عنوان درصدی از تولید ناخالص داخلی، حدود 8.5 درصد سقوط می‌کند و پس از آن نیز تا پایان همین دوره، به تدریج به سطح فعلی بازمی‌گردد). طبق این سناریو، درآمدها به سرعت از رقم 2.5 میلیارد دلار سال 2019 به رقم 1.7 میلیارد دلار در سال 2020 رسیده و پس از آن، تا سال 2024 به آرامی به سطح فعلی خواهد رسید.

4- پیامدها و نتایج مالی و سیاسی
1 ـ 4 نیاز به کمک‌های مالی
نیاز به کمک‌ مالی، براساس تفاوت بین نیازهای مالی و درآمدهای دولت در سناریوهای مختلف، برآورد شده است. همانطور که در تصویر 16 نشان داده شده است، شکاف بین نیازهای مالی و درآمدها (حتی در سناریوی رشد سریع) همچنان قابل توجه است. حتی در سناریوی رشد قوی اقتصادی و اجرای پروژه‌های درآمدزایی، درآمدها تا سال 2024 صرفا پاسخگوی 40 درصد مجموع هزینه‌ها خواهد بود.
 

در جدول ذیل، مجموع کمک‌های مالی مورد نیاز سالانه برای تأمین نیازهای هزینه‌ای، به تفکیک سناریوهای مختلف رشد و درآمد، آورده شده است. صرفا برای تأمین هزینه‌های امنیتی مورد انتظار و حفظ سطح ارائه خدمات و زیرساخت‌ها در حد فعلی، سالانه به کمکی بین 5.3 میلیارد تا 6.4 میلیارد دلار نیاز خواهد بود (بعید است که بدون تأمین کافی هزینه‌های عمومی مورد نیاز برای حمایت از رشد، میزان رشد به سطح «بهترین حالت» برسد). اگر بخواهیم برنامه‌های هزینه‌ای مربوط به حمایت از رشد سریع‌تر اقتصادی و تثبیت و ادامه مصالحه سیاسی را محقق کنیم در آن صورت، مجموع نیاز سالانه به کمک‌های مالی، چیزی بین 6.3 تا 8.2 میلیارد دلار (بسته به رشد اقتصادی و میزان درآمدزایی) خواهد شد.
 

سناریوهای رشد و درآمد
	رو به افول	ضعیف	میانه	رشد سریع
میانگین نیاز سالانه به کمک‌های مالی، 2020 تا 2024 (میلیارد دلار)
هزینه‌های اصلی (امنیتی و غیرنظامی)	6.4	5.8	5.3	4.6
هزینه‌های اصلی + هزینه‌های رشد شتابان	7.5	7.0	6.4	5.6
هزینه‌های اصلی + هزینه‌های رشد شتابان + هزینه تثبیت صلح	8.2	7.6	7.0	6.3

 

 
 
 

 

 





طبق سناریوی خوش بینانه که براساس آن خشونت‌ها تا حد قابل ملاحظه‌ای کاهش پیدا می‌کند، نیاز به کمک مالی به حدود 5 میلیارد دلار در سال تا سال 2024 کاهش می‌یابد. در طول سال‌های ابتدایی، کمک‌ها همچنان در سطح بالایی باقی می‌مانند که این کمک‌ها برای تأمین سرمایه مورد نیاز برای رشد شتابان اقتصادی و ادامه مصالحه سیاسی کفایت می‌کنند (توضیح آن در بخش‌های بالا داده شد). در این سناریو، با بهبود اوضاع امنیتی و سرمایه‌گذاری‌های عمومی قابل توجه، اقتصاد به سرعت رشد کرده و رشد واقعی تولید ناخالص داخلی به حدود 6 درصد در سال می‌رسد. جمع آوری درآمدهای ناشی از رشد قوی اقتصادی، بهبود مدیریت مالیاتی که در یک فضای امنیتی مساعد به وجود آمده است و همچنین اجرای پروژه‌های درآمدزایی جدید، به شکل رو به رشدی جایگزین کمک‌های مالی خواهد شد.
 

طبق سناریوی ادامه خشونت‌ها، نیاز به کمک‌های مالی طی این دوره، تنها اندکی کاهش می‌یابد. در این سناریو، کمک‌های مالی برای تأمین سرمایه مورد نیاز برای حمایت از رشد شتابان اقتصادی و ادامه مصالحه سیاسی (که در بخش‌های بالا توضیح داده شد) کفایت می‌کند. اما به خاطر ادامه خشونت‌ها و ناامنی‌ها، رشد اقتصادی همچنان کند بوده و در حدود 3 درصد در سال باقی خواهد ماند. به خاطر رشد کند درآمدها، افغانستان برای تأمین منابع مورد نیاز خود در حوزه ارائه خدمات و زیرساخت‌ها همچنان متکی به کمک‌های مالی خواهد بود.
 

طبق سناریوی رو به افول که براساس آن خشونت‌ها افزایش یافته و اوضاع حاکمیتی و سازمانی طی این دوره رو به وخامت می‌گذارد، نیاز به کمک‌های مالی در کوتاه مدت افزایش می‌یابد. در این سناریو، برای تأمین سرمایه مورد نیاز برای رشد شتابان اقتصادی و طرح‌های پسا صلح، لازم است تا کمک‌های مالی کمی نسبت به سطح فعلی افزایش پیدا کنند. اما چون درآمدها در میان مدت هزینه‌ها را پوشش می‌دهند، نیاز به کمک‌های مالی به تدریج و به آرامی کاهش پیدا می‌کند. با ادامه خشونت‌ها و ناامنی‌ها، رشد اقتصادی راکد بوده و نرخ آن در سال به 1.5 درصد می‌رسد.

اگر کمک‌های مالی نزدیک به سطح فعلی باقی بمانند، می‌توان همه نیازهای مالی را برطرف کرد. در حال حاضر، مجموع کمک‌های اعطایی به افغانستان حدود 8.5 میلیارد دلار است (حدود 4.9 میلیارد دلار کمک‌های امنیتی و حدود 3.6 میلیارد دلار کمک‌های غیرنظامی). این رقم تقریبا با مجموع نیاز مالی سالانه برآورده شده در سناریوهای مختلف که رقمی بین 6.3 تا 8.2 میلیارد دلار بود برابری می‌کند.
 

 

نیاز به کمک‌های مالی بودجه‌ای همچنان قابل توجه خواهد بود. بخش اعظمی از مجموع کمک‌های مالی باید به صورت بودجه‌ای پرداخت شوند. هزینه‌های بودجه‌ای عبارتند از: (1) هزینه‌های اساسی غیرنظامی و امنیتی مورد نیاز برای تأمین هزینه‌های افزایش یافته در برنامه‌های جاری دولت؛ (2) هزینه‌های افزایش یافته در حوزه خدمات بهداشتی و آموزشی براساس «برنامه رشد»، با هدف بهبود سرمایه انسانی و تسریع روند رشد؛ (3) طرح‌های اقتصادی پسا صلح مشخص شده در PEIR، اعم از طرح‌های بهداشتی، آموزشی و توسعه اجتماعی، که از طریق سیستم‌های اصلی دولتی انجام می‌شوند.
طبق سناریوی رشد سریع، سهم کمک‌های غیرنظامی که به صورت بودجه‌ای‌ پرداخت می‌شوند باید به مرور زمان افزایش پیدا کنند. براساس سناریوی رشد سریع، نیاز به کمک‌های مالی غیرنظامی، حتی با کاهش قابل توجه مجموع کمک‌ها و کمک‌های غیرنظامی، قابل تحقق هستند. طبق محاسبات دلاری، نیازهای مالی بودجه‌ای تقریبا در حدود 1.5 میلیارد دلار در سال ثابت باقی می‌مانند و این در حالی است که هزینه‌های غیربودجه‌ای ممکن است کاهش پیدا کنند. اما باید توجه داشت که این مسئله سبب بالا رفتن سهم کمک‌های مالی غیرنظامی در بودجه شده و این رقم را از حدود 45 درصد سال 2019 به حدود 70 درصد در سال 2024 افزایش خواهد داد.
 

طبق سناریوی رشد ضعیف، نیاز به کمک‌های مالی غیرنظامی (حتی در صورت کاهش مجموع نیاز به کمک‌های مالی) اندکی افزایش می‌یابد و سهم کمک‌های غیرنظامی در بودجه‌ به سرعت بالا می‌رود. طبق سناریوی رشد ضعیف، نیاز به کمک‌های مالی غیرنظامی اندکی افزایش یافته و به حدود 4 میلیارد دلار در سال می‌رسد. بر حسب دلار، نیاز به کمک‌های مالی بودجه‌ای از حدود 1.5 میلیارد دلار به بیش از 3 میلیارد تا سال 2024 می‌رسد. این مسئله سبب افزایش سهم کمک‌های غیرنظامی ارائه شده در بودجه، از حدود 45 درصد سال 2019 به حدود 85 درصد در سال 2024 می‌شود.

نتیجه‌گیری
تحلیل فوق، نتایج ذیل را در حوزه سیاست گذاری به دنبال دارد:

• حفظ کمک‌های مالی در سطح فعلی می‌تواند به تسهیل رشد اقتصادی و تثبیت و ادامه مصالحه سیاسی کمک کند. حتی این امکان وجود دارد که بتوان همه نیازهای هزینه‌ای را از طریق کمک‌هایی که به تدریج کاهش پیدا می‌کنند تأمین کرد. اگر در کوتاه مدت، کمک‌ها در سطحی نزدیک به سطح فعلی حفظ شوند آنگاه، رشد اقتصادی و کاهش بالقوه خشونت‌ها می‌تواند بستر مناسبی را برای بهبود فضای رشد و توسعه فراهم کرده و به طور چشمگیری، نیاز به کمک‌های مالی را در آینده کاهش دهد. حتی با کاهش میانگین کمک‌های سالانه تا میزان حداکثر 2.2 میلیارد دلار در مقایسه با سطح فعلی می‌توان همه نیازهای مالی جاری را تأمین کرد.
  کاهش سریع کمک‌ها می‌تواند تعیین اولویت اهداف سیاسی مهم را با مشکل مواجه کند. کاهش سریع و شتابزده کمک‌ها، چه در حوزه امنیتی و چه غیرنظامی، مسئولین را وادار به انتخاب یکی از این گزینه‌ها می‌کند: (1) ادامه هزینه‌های امنیتی؛ (2) حفظ کارکردهای اصلی دولت (مثل ارائه خدمات اجتماعی و زیربنایی)؛ (3) انجام سرمایه‌گذاری‌های عمومی مورد نیاز، با هدف حمایت از رشد اقتصادی و کاهش فقر؛ و (4) ارائه کمک‌های مالی کوتاه مدت به افغان‌ها پس از مصالحه سیاسی، به منظور تثبیت و ادامه صلح.

با این حال، اگر بخواهیم در دوران پسا صلح، برای حمایت از دستاوردهای کوتاه مدت، کمک‌های موجود را به کارکردهای اصلی اختصاص ندهیم آنگاه با مشکلات جدی در زمینه ثبات مواجه خواهیم شد. اگر ارائه کمک‌های کوتاه مدت پسا صلح به قیمت لطمه خوردن به حفظ کارکردهای اصلی دولت و مکانیسم‌های ارائه خدمات اساسی که پس از سال 2001 ایجاد شده‌اند تمام شوند، احتمالا اثرات پایداری نخواهند داشت. در واقع، اگر بخواهیم در زمینه بهبود سرمایه‌های انسانی و تحقق رشد پایدار به پیشرفتی دست پیدا کنیم باید سرمایه‌گذاری‌های مستمر در حوزه بهداشت، آموزش و زیرساخت‌های اصلی (که وابستگی شدیدی به حمایت کمک کنندگان دارند) را همچنان ادامه دهیم.

• نیاز به کمک‌های بودجه‌ای غیرنظامی همچنان قابل توجه باقی خواهد ماند. حتی براساس سناریوی رشد سریع هم نیاز به کمک‌های بودجه‌ای همچنان نزدیک به سطح کمک‌های بودجه‌ای فعلی باقی خواهد ماند. اگر بخواهیم نیازهای هزینه‌ای اساسی را تأمین کنیم، باید به حمایت‌های مالی بودجه‌ای ادامه داده و به طور همزمان، با کاهش برنامه‌‌‌های غیربودجه‌ای، در هزینه‌ها صرفه‌جویی کنیم.
  انتظارات درباره ظرفیت برنامه‌های جدید در دوره پسا صلح که هزینه آنها از طریق کمک‌های مالی تأمین می‌شود باید منطقی باشد. در هر سناریویی، منابع موجود برای ارائه کمک‌های مالی در دوره پسا صلح احتمالا محدود بوده و به فراخور میزان حمایت‌های مالی است که پیش از این ارائه می‌شده است. یک مصالحه سیاسی زمانی بیشترین بازدهی را خواهد داشت که منجر به بهبود اوضاع امنیتی، ثبات سیاسی و آزادی تحرک شود. در واقع، افزایش سرمایه‌گذاری بخش خصوصی، دسترسی به خدمات و اشتغالزایی که در نتیجه این بهبودها حاصل می‌شود می‌تواند فواید پایدارتر و قابل توجه‌تری در مقایسه با نتایج حاصل از کمک‌های مالی داشته باشد. با توجه به بالا بودن و ناپایدار بودن هزینه‌های عمومی فعلی و همچنین احتمال کاهش حمایت‌های مالی در یک دوره میان مدت، توجه به این مسئله از اهمیت خاصی برخوردار است.  
  انتهای مطلب/
   
   
  «آنچه در این متن آمده به معنای تأیید محتوای آن از سوی «موسسه ایران شرقی» نیست و تنها در راستای اطلاع رسانی و انعكاس نظرات تحليلگران و منابع مختلف منتشر شده است»